检察机关坚持向改革要动力司法改革案件

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来源：检察日报

司法改革：“案-件比”——检察抓住了纲

◎检察改革的创新之举

◎检察理念的重大转变

◎检察政策的联动效应

◎86岁盛大爷的31年维权路

◎首席大检察官的“首次听证”

日月其迈，岁律更新！

打开年的画卷，这是极不平凡的一年，既有惊心动魄的风云突变，又有豪情万丈的砥砺前行。

这一年，世纪疫情和百年变局交织，以习近平同志为核心的党中央变局中登高望远，纷扰中洞悉大势，带领全党全国各族人民迎难而上、攻坚克难，在极不寻常的年份创造了极不寻常的辉煌，交出了一份人民满意、载入史册的答卷。

这一年，在中央全面依法治国工作会议上，习近平法治思想第一次系统、全面地展现在世人面前。这一指导思想，在新时代波澜壮阔的治国理政实践中应运而生，必定在历史的坐标系中留下特殊而重要的印记。

这一年，检察机关坚持理念先行、自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想指导履职，全面贯彻习近平法治思想，坚持为大局服务、为人民司法。适应犯罪结构变化，落实少捕慎诉慎押司法理念；推动依法防控疫情，主动服务打好三大攻坚战；“一个不放过、一个不凑数”推进扫黑除恶专项斗争；深刻领会“六稳”“六保”关键是保企业稳就业、细化助企纾困检察举措，平等保护民营经济；将心比心落实群众信访件件有回复；公益诉讼检察构建公益保护“中国方案”。

这一年，检察机关坚持向改革要动力，注重强化系统观念、强基导向，跳出检察看检察的“案-件比”正起着“纲举目张”作用、以润物细无声的形式产生着“溢出效应”……

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G=A/J(G=A:J)

这是最高检党组列出的一道数学公式，表面上看是一道普通的函数题，当我们搞清楚分子分母的关系，它就变成了一道思考题、哲学题、管理题，就不是一道数学题，更不是一个简单的考评指标，它包含富有“时代内涵”的司法理念，代表的是全新的检察实践、检察思维、检察智慧。

这个公式中，“G”是人民群众在每一个司法案件中的“感受”；“A”是指发生的具体“案子”；“J”是指这些具体的“案子”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”。“A”与“J”之比，就是这个公式的名字，谓之“案-件比”。

年1月9日，最高人民检察院正式印发了《检察机关案件质量主要评价指标》，随之，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系进入大众视野。

最高检案管办负责人清楚记得，那是年11月的一个下午，他们接收了一道办公厅秘书处转达的“密电”，核心内容是“从统计、检察办案管理来看，同一个‘案子’，刑事、民事、行政、公益诉讼业务是怎么计算工作量、案件数的？能不能用老百姓的一个‘案子’与统计、管理出来的‘案件’相对比，形成个‘案与件’的对比关系？”对于这个问题的思考，就是“案-件比”的由来。

“案-件比”不仅是观测、评价检察机关办案运行态势的重要依据，也是反映办案环节是否做到极致、衡量办案质效、彰显“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的绿色指标。如何把“案”与“件”的对比关系测算出来，是建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的关键一步。

考虑到检察机关在刑事案件办理过程中参与的环节更多，案管办决定先以刑事检察的审查逮捕、审查起诉工作为突破口，以年至年11月为时间段，分为审查逮捕和审查起诉，将所有法定办案流程纳入其中，年12月24日形成了一个专项报告。经过测算，年全国检察机关审查逮捕、审查起诉的“案-件比”为1∶1.。观测的基准即受理的“案”数为.8万余件，1∶1.意味着司法统计中多办出.7万“件”，也意味着程序、人力、司法资源更多的占用、付出，每多一“件”，当事人往往就无形中累积一次负面感受。

经过反复测算，年2月第二份刑事检察“案-件比”测算报告出炉。随之召开的全国电视电话会议上，最高检通报了各地的“案-件比”，如“一声春雷”惊醒梦中人，各省级院检察长们坐不住了。

分析发现，实践中用退回补充侦查换取办案期限“假退查、真延期”的现象仍然存在；有的检察官沿用惯有的办案模式，个别、次要的事实、证据问题也简单、轻松地退回公安机关补充侦查，导致诉讼时长拉大、积案增多。

解剖“案-件比”最高的省份发现，其退查率赫然位列全国第一，这份数据让锁定“蛇打七寸”管理目标的最高检党组对改革方向更为明确、也更加坚定。为了更加严谨科学，案管办先后2次征求各业务厅(室)意见、7次起草专项报告报最高检党组、3次概算全国检察机关审查逮捕、审查起诉“案-件比”，最终确定，在老百姓一个“案子”基础上，检察环节可统计为多个“案件”的15项办案业务活动是：对不捕案件的复议、对不捕案件的复核、对逮捕(不捕)案件的申诉、对不起诉案件的复议、对不起诉案件的复核、对不起诉案件的申诉、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、撤回起诉、法院退回、建议延期审理和国家赔偿。

“案-件比”的理想状态是1∶1，这15项办案业务活动不也是合法的吗？增加进来为什么就“不理想了”？“案-件比”的价值恰恰就在于体现办案的质量和效率，就在于揭示出办案数量和工作量之间的内在关系。比如，一个故意杀人犯罪案件，要经过公安机关侦查→检察机关批捕→检察机关起诉→法院判决有罪，被告人认罪服判不上诉，检察机关不抗诉，案件诉讼终结，从形式上看，综合公检法“案-件比”为1∶4，但这些都是不可避免的必经的法定环节，不需作为“件”叠加计算，公检法各自已做到最佳、理想状态，“案-件比”各为1∶1。

但记者了解到，现实很骨感。全国检察机关的实测“案-件比”，年为1∶1.。细究之下，仅退回补充侦查和延长审查起诉期限两类，就合计占到了刑事检察15项业务活动总数的90%以上！这也是各地为降低“案-件比”狠抓“二退三延”程序是否存在空转的根源所在。

最高检第一检察厅厅长苗生明对记者讲述了十多年前一起因轻伤害不起诉引起的国家赔偿案(这是当年他到北京市石景山区人民检察院任职后主持召开第一次检委会时研究的案件)，也许让我们理解起来更直观。

年2月25日19时许，被告人李某因琐事与被害人岳某发生争执，双方在互殴过程中李某将岳某摔倒，致岳某左肩关节外侧端骨折，经法医鉴定为轻伤。同年5月25日，李某因涉嫌故意伤害罪被刑事拘留，于6月6日被逮捕；6月30日，移送检察院审查起诉。后来分别退回公安机关补充侦查二次、三次延长审查起诉期限、两次向检察委员会报告后于次年1月7日向法院提起公诉；法院公开审理后认为该案认定李某犯故意伤害的证据不足，检察院将该案撤回起诉，并作出存疑不起诉处理，将犯罪嫌疑人释放；后李某请求检察院依法确认并给予赔偿。经检察院研究，决定赔偿李某被羁押期间共计日的人身自由损害赔偿金，折合人民币4万余元。

说千道万，不如一案。这样一个轻伤害案件历经二退三延、起诉后经过审理阶段又撤回起诉、作出不起诉、继而启动国家赔偿程序，当事人一个“案子”，经历这一系列法定因而也是“合法”的办理过程，至少办成了七件，不当羁押日。

如果我们用当下的“案-件比”来观察，该案司法成本畸高、程序反复空转、不当羁押、执法理念滞后等问题一一浮出水面。最高检深化司法改革，自我加压、自我承压“案-件比”的提出意义非同寻常。

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实践是检验真理的唯一标准。我们回溯历史的时候，会发现人们描摹改革大河浩荡时总用“不是一蹴而就”来形容，这是因为每一项重大改革的确充满曲折与坎坷，面临各种博弈与平衡。

曾几何时，由于退补退查以及发回重审没有时间次数限制，原本应该维护司法正义的程序，沦为上下级司法机关、相关司法部门之间的“拉抽屉”。如河北省那起历经10次审理判决、7年7次发回重审的普通刑事案件(曾被媒体报道为“史无前例”)，再如呼格吉勒图案、聂树斌案等一系列冤假错案或者重大疑案中，老百姓看到的是“死循环”。

北京大学教授陈永生曾在《冤案的成因与制度防范——以赵作海案件为样本的分析》里谈到，在赵作海案件中，经过第一次退回补充侦查，仍然事实不清，证据不足，检察机关没有作疑罪不起诉的决定；经过第二次退回补充侦查，仍然事实不清，证据不足，检察机关依然没有作疑罪不起诉的决定，而是要求公安机关继续侦查，直至查清犯罪事实。

浙江大学教授王敏远向记者介绍，年刑事诉讼法修改很重要的成果之一就是限定了补充侦查的次数，规定“补充侦查以二次为限”，同时删除了人民法院“可以退回人民检察院补充侦查”这一项。这些内容的修改，根本目的就是解决两个问题：一是保障被告人获得及时审判权(避免检法就是否需要“补充侦查”意见分歧而导致案件诉讼进程受阻，往往陷入久拖不决)；二是解决审判职能的回归问题。此外，这个修改，还有助于推动解决我国刑事诉讼中长期存在的程序倒流、反复问题。

据了解，年刑事诉讼法修改讨论“白热化”前期，有人曾提出再次恢复“在审判阶段退回补充侦查”的规定，时任全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜态度很坚决，“决不能开历史的倒车”。今年2月10日记者电话采访郎胜时，他说，这其实是从程序上对疑罪从无原则的保障，在案件已经提起公诉后，法院不应再要求检察机关退回补充侦查。中南财经政法大学副校长姚莉进一步解释其主旨“就是要求检察机关不能带病起诉，法院勇于判决无罪，司法机关要有担当”。

“案件‘拉抽屉’久拖不决，人又一直被羁押，这实际上是对嫌疑人的权利造成侵害，每一次修改都体现了时代的进步！”中国政法大学教授陈光中表示。

从退回补充侦查“时间无限制”到“限定两次”，以及年对二审发回重审次数的规定，我们看到，随着中国改革开放40多年的沧桑巨变，刑事诉讼法就像一支高敏温控计，留下对中国经济社会发展变化及时回应的精准刻度。我们在梳理中随时可以感受到时代脉搏的律动以及法治洪流的势不可挡，也由此看出，很多司法理念的改变和司法政策的调整，都是基于制度设计者对于司法实践中出现的一系列冤假错案产生的成因深刻分析后而得。

最高检在新时代提出“案-件比”不是凭空想象出来的，它来源于对时代背景的深刻分析，蕴含了“案子”与“案件”、程序公正与实体公正、依法办案与案结事了、治标与治本、整体质效与素质能力等关系的司法规律。不论哪个国家、什么性质的案件，“案”与“件”都是“源”与“流”的关系。司法机关办案要保证“流”得清、“流”得快，必须力求不分“流”、少分“叉”。

诉讼环节越多冤错风险越大，程序空转、“案件虚胖”，不仅增加诉累也浪费司法资源。法学界的一位权威人士表示，“案-件比”不仅能戳破司法的泡沫更能挤出司法的水分，是一个外行看热闹、内行看门道的“创新之举”。

全国人大监察和司法委员会副主任委员徐显明认为，“案-件比”是执法司法办案理念、制度、机制的重大创新，找到了长期以来困扰执法司法办案工作中如何统筹办案数量、质量、效率、效果的撬点。

全国人大代表、辽宁大学副校长杨松教授认为，“案-件比”需要系统论的方法来实现，契合了习近平法治思想和新时代司法理念，增强了人民群众的司法获得感，更是对国家治理的贡献。

在中国法学会学术委员会主任张文显看来，“案-件比”的管理改革看起来是一个技术性的问题，是一个统计学的问题，但其核心价值是以人为本、司法文明、检察为民。通过这样一种管理改革，倒逼检察人员转变司法理念，体现了把人民群众的利益放在首位的要求，反映出新时代检察理念的一个重大转变。

年、年业务数据显示，部分存在水分的业务活动数量应声而降。年刑事检察“案-件比”为1∶1.87，“件”同比下降0.02，减少了约3万个不必要的办案环节；年，全年刑事检察“案-件比”为1∶1.43，在受疫情影响、办案工作一度延迟的情况下，“件”同比下降0.44，相当于减少了41.2万个程序环节和统计中的“案件”。

全国人大代表、中国科学院大学教授马一德评价，检察机关通过研判“案”与“件”，为完善司法管理和社会治理提供了“晴雨表”。

随着“案-件比”嫩芽出土的巨大拱力，检察机关不仅卓有成效地减少了大量不必要的办案环节，而且贯彻少捕慎诉理念，近年来不捕不诉率明显上升，而同期公安机关对不捕不诉的复议复核反在下降，年同比下降了40.2%，说明检察机关不捕不诉案件释法说理工作在逐步加强，也从侧面反映出案件质量的稳步提升。“案-件比”使检察机关与监察、侦查、审判机关之间的沟通互动更加有效，衔接配合与监督制约更加有力。

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张军的办公桌上放着一张最高检某位领导去某省调研阅卷时复印的一页退查法律文书，上面只有一行字“该案事实不清证据不足，退回补充侦查”。难以想象，这就是业内熟悉的“补充侦查提纲”，而且这不是个别现象。据悉，这个提纲让张军在各种会议上当作“反面教材”去讲，“你办的案子是他人的人生，为何退补、应该怎么补查是否应该释法说理？就这一行字，你要准备退查几次？！”

年，最高检明确提出要牢固树立检察官客观公正立场，宁失不经、不伤无辜，联合公安部印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，完善退补法律文书质量保障机制，在补充侦查提纲的制作上狠下功夫，真正履行好检察官在刑事诉讼中指控证明犯罪的主导责任。

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。年10月14日，在全国基层检察院建设工作会议上，业界看好的“案件编号终身制”第一次亮相。案件有了“身份证”，意味着未来不管经历多少层级、多少环节、一号到底，责任分明、可追、能溯，让司法责任制真正“长出牙齿”。

东卫律师事务所主任郝春莉评价，“最高检注重源头治理的改革决心让人非常震撼。一案一档，基层检察机关担负起办好群众身边案件的政治责任、社会责任和法律责任，对于提升办案水平具有治本功能”。

让最高检党组始料不及的是，“案-件比”作为风向标放在考评体系里后，与最初提出“认罪认罚适用率70%”目标一样，也出现了不同声音，有些人看到绩效考评的“指挥棒”就以为仅仅是一个数字的量化，想当然认为降低比例又是在“下指标”、把理想状态绝对化、违背司法规律；有的基层院为了数据好看，搞各种变通，必须退延的也不退延、回收延退权限；还有的将取保候审、监视居住的审查期限用足一年、半年，而这事实上又使得部分案件效率不当降低等问题出现；即便最高检要求根据各省情况而定，地方也会按照“既有模式”层层加码，“负担和压力”落在基层、一线检察官头上。

对此，清华大学教授张建伟表示了他的担忧，一项好的理念就怕到基层走了样。例如该退回补充侦查的，检察官心有畏葸不退回补充侦查；理应延长半个月才能把案件质量搞好的，在一个月内匆匆结束审查，起诉后再做修补工作，必然为案件质量埋下隐患。

在中国人民大学教授陈卫东看来，慎用不起诉控制不当就会造成对于依法应当不起诉的案件不能作出不起诉决定，形成司法僵化现象。司法机关有过这方面的教训，不应作茧自缚。

那么，降低“案-件比”是不是意味着该退的案件也不退呢？年8月27日，在“抓实业绩考评、深化检察改革、全面推进检察事业高质量发展”电视电话会议上，最高检明确要求：在深化落实“案-件比”质效评价标准的同时，应区分不同的案件类型。一些涉众型经济犯罪案件疑难复杂，是否退查、延审绝不能搞“一刀切”。

“这些指标都不能简单化，要与捕后不起诉、撤回起诉、无罪判决等指标统筹评价。”张军强调，检察机关办的每一起案件，都事关国家治理、法治建设大局，更关乎老百姓、当事人的切身利益。“案-件比”的价值归根到底就是“责任”，每一起案件都要努力办到极致，杜绝程序“借用”“空转”！如果放任程序性“案件”增加，甘于低能、无效，不仅检察人员徒增劳累，更有损当事人权益、空耗司法资源。

“案-件比”并不是只限于刑事检察。最高检第六检察厅厅长冯小光对记者介绍，目前办理的民事检察监督案件一般历经一审、二审、再审审查等多个诉讼程序，甚至多次依职权启动再审，每次审理后作出的裁判结果往往都不同，有的案件最终的裁判结果是维持一审判决，历经十几年又回到了原点。当事人打了十几年官司还是没有解决问题，既增加了诉累，占用了宝贵司法资源，又损害了司法公信，与最高检提出的“案-件比”理念相悖。

“对于民事检察自身来说，办理的监督案件审查环节较少，‘案-件比’体现得不明显。但是有的地方存在案件审理周期过长的情况，部分监督案件尚不能在民事诉讼法规定的3个月内结案，耗费司法资源，影响司法公信力和人民满意度，今后应当加以改进，”冯小光如是表达。

最高检第八检察厅厅长胡卫列认为，“案-件比”抓住了司法管理的命门，突出了更加注重办案实效、注重问题解决的价值追求。目前公益诉讼统计指标中不专设立“案-件比”，但在公益诉讼的工作和案件管理中体现了相关“案-件比”的要求。一是就行政公益诉讼而言，针对同类公益损害、同一行政机关履职不到位的情形，要求只立一个案，避免类案群发检察建议，相比行政诉讼中“一行为一案件”要求更严格；二是对公益损害恢复，不再计为一个一个单独的新案件，体现了最高检对于公益诉讼始终着眼于公益损害恢复的实际效果，着眼于推进国家治理的制度定位和价值追求。

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